Сегодня в экспертном сообществе ведется оживленная дискуссия о преемнике президента и, что более важно, о тех изменениях, которые должна претерпеть структура власти к 2008 году. Разговоры на тему изменения Конституции, продлении срока президенту или приданию ему экстраконституционных полномочий являются не просто отражением растущей роли государства в политической системе только лишь российского общества. Такое расширение полномочий Президента происходило во время экономических и государственных кризисов во многих странах. Например, процесс усиления президентской власти в США до 30-х годов XX столетия носил почти постоянный характер. Однако для современной российской политической системы более поучительным представляется исторический опыт становления президентской системы во Франции.

Исторический пример превращения Президента Франции в императора «Наполеона-III» принудил французов поначалу отказаться от идеи сильного главы государства. Это привело к значительному ограничению полномочий Президента в Конституции III-ей Республики. На практике Президент не использовал даже полномочий, предусмотренных Конституцией. К тому же все его действия нуждались в одобрении министров, которые были ответственны перед парламентом. Поэтому Президент являлся, по выражению современников, «простым агентом законодательного собрания».

В следующей IV Республике ведущая роль также принадлежала парламенту, состоявшему из множества малочисленных партий. Все эти говорливые партии не могли сформировать устойчивое правительство - в среднем срок жизни коалиционного правительства составлял полгода. Иногда в течение целого месяца Франция оставалась без правительства, так что ситуация складывалась еще хуже, чем в III Республике. Например, в марте 1958 года правительство Ф. Гайяра было двадцатым с момента принятия Конституции 1946 года.

Президентские полномочия носили чисто формальный характер и не наделяли его никакой реальной властью. Президент Республики был, по словам Пуанкаре, конституционным «калекой» или, по образному выражению де Голля, только «открывал выставки хризантем». Неэффективность органов государственной власти IV Республики привела к тому, что за период с 1946 по 1958 год в парламент было внесено 99 предложений о пересмотре Конституции. Французы все больше склонялись к мнению о том, что необходимо создать в лице Президента опору для правительства и, следовательно, наделить Президента реальной властью.

Однако еще в 1943 году главный теоретик голлизма, а впоследствии Премьер-министр V Республики М. Дэбре писал, что Франция не имеет выбора: «Ее главой государства может быть только монарх». Но поскольку возврат к наследственной монархии невозможен, единственный шанс для Франции состоял в республиканском монархе. Такую идею сильной президентской власти поддерживал и сам будущий «квази-монарх» Шарль де Голль. Возглавив весной 1958 года Совет министров, де Голль внес в парламент законопроект, поручавший правительству выработать проект новой Конституции, а 28 сентября 1958 года на всеобщем референдуме была принята Конституция V Республики. За нее проголосовало 79% избирателей.

В отличие от Конституции 1946 года, где сначала говорилось о парламенте, новая Конституции открывала изложение полномочий основных органов государственной власти с полномочий Президента. С тех пор Президенту стала принадлежиать ведущая роль в государстве. Президент Франции является хранителем Конституции, гарантом независимости нации, территориальной целостности страны. Более того, своим арбитражем он обеспечивает нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства. Смысл доктрины арбитража сводится к передаче главе государства очень важной функции: он должен возвышаться над всеми политическими силами и гарантировать нормальное функционирование органов в рамках закона.

Однако само понятие арбитража может толковаться двояко. Например, классик политологии Морис Дюверже сравнивает эту роль с функцией спортивного судьи. «Президент как бы парит над другими публичными властями, т.е. арсенал его собственных полномочий бездействует, он ничем не отличается от главы классического парламентского государства, который «царствует, но не управляет». Иногда, в исключительных случаях, спускается со своего эмпирея, чтобы помешать государственной машине выйти из строя, разрешая между государственными органами конфликты путем народного голосования».

Де Голль не пожелал иногда «спускаться со своего эмпирея», а решил осуществлять верховную власть постоянно и во всей полноте. Он создал тем самым прецедент, которому следуют все президенты V Республики. К тому же особое место Президента обеспечивалось возможнастями новой Конституции, и в первую очередь за счет таких важных полномочий, как единоличное назначение Премьер-министра; вынесение вопроса на референдум; роспуск Национального собрания. В арсенале Президента Франции существуют еще возможность обращения с посланиями к палатам парламента; передача закона в Конституционный суд и особые полномочия на основании ст. 16 Конституции Франции. Заметим, что сфера внешней политики также перешла под контроль к Президенту.

Анализируя полномочия главы государства, следует говорить не только о Президенте как высшем должностном лице в государстве, но в первую очередь об институте президентства, который в политической науке принято рассматривать как властный институт. То есть иметь в виду всю совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, которые зависят как от формально-правовых (прежде всего конституционных норм), регулирующих функционирование президентской власти, так и в значительной мере от реальной политической деятельности Президента. Образно говоря, реалполитика является своеобразным «прочтением» Конституции главой государства. Тем более, что действующая Конституция Франции, как и скроеная по ее лекалам Конституция РФ, дает к такому, каждый раз новому «прочтению» все основания.

Поэтому президент де Голль очень быстро вышел даже за рамки той сферы деятельности, которую ему отводила Конституция. Как ни в чем не бывало, он начал действовать через голову правительства и единолично решать наиболее важные вопросы. Это произошло, во-первых, в результате конституционной реформы, проведенной де Голлем в 1962 году и установившей всенародное избрание Президента. Теперь Президент получил статус «выразителя высшей легитимности». Во-вторых, это стало возможно благодаря образованию с 1962 года в парламенте президентского большинства, Президент стал фактическим главой исполнительной власти, а Премьер-министр - только исполнителем его воли. (Здесь аналогии с российской послевыборной ситуацией более чем прозрачны).

Чтобы закрепить удачный политический расклад, в период президентства де Голля (1959-1969) была предпринята попытка теоретически обосновать подобное поведение Президента, используя идею «зарезервированной за Президентом сферы деятельности». В нее были включены вопросы, относящиеся к международным делам, обороне и Сообществу. Все остальное оказывалось в ведении правительства и составляло «обычную сферу». Эта теория, не имевшая никакого конституционного обоснования, была отвергнута де Голлем, но она вполне соответствовала существующей социальной реальности. Президент де Голль, лично распоряжаясь в рамках им же созданной «зарезервированной сферы», оставлял повседневные вопросы правительству.

Его преемники пошли еще дальше по пути расширения своих прав. Существовавшее при де Голле «параллельное» разделение компетенции между Президентом и правительством было заменено при Жорже Помпиду (1969-1974) так называемым разрывом «по горизонтали». Даже когда «харизматический лидер» де Голль сошел со сцены, голлизм, как система, продолжал действовать! Именно тогда глава государства стал принимать принципиальные решения во всех областях, оставляя их исполнение Председателю Совета министров.

Президент В. Жискар д'Эстен (1974-1981) (уже совсем по-нашему) лишил Премьер-министра Ж. Ширака некоторых привилегий, традиционно принадлежащих главе правительства, и тем самым вынудил его подать в отставку. Одним словом, Президент полностью руководил правительством, определял и осуществлял национальную политику, единолично назначал министров, а глава правительства только претворял в жизнь президентскую программу. По выражению самого Ж. Ширака, он чувствовал себя как бы со «связанными руками».

Неудивительно, что Президента Франции стали называть «некоронованным и ненаследным монархом». Такая подчиненность Премьер-министра Президенту была столь длительной (1958-1986) и столь бесспорной, что стала восприниматься как норма, как нечто присущее самой политической системе. Правда, французские коммунисты и социалисты, совсем как наши «левые», критически оценивали Конституцию 1958 года, называя ее «антинародной». Но с приходом к власти президента-социалиста Ф. Миттерана (1981-1995) не только не осмелились изменить этот работоспособный механизм, но даже перестали упоминать о конституционных реформах.

Ситуация изменилась только в 1986 году после победы на парламентских выборах правоцентристских сил. Это привело к исчезновению основного фактора, определяющего доминирующую роль Президента, - наличие парламентского большинства. Благодаря поддержке в парламенте Премьер-министр стал более сильной фигурой в исполнительной власти. Впервые за всю историю V Республики правительство Ж. Ширака «стало определять и проводить политику нации». Сфера деятельности Президента резко сократилась. Он был вынужден вернуться к своим конституционным полномочиям, хотя и неоднократно пытался расширить их.

Наступил так называемый период «сосуществования» (1986-1988) Президента с оппозиционным Премьер-министром, который показал, что распределение функций, предусмотренное Конституцией 1958 года, является возможным. Правительство начало не только активную конфронтацию с Президентом в экономической и социальной областях. Оно попыталось вмешаться в «зарезервированную» за Президентом сферу внешней политики и обороны. Наиболее ярким примером этого стал период «сосуществования» 1993-1994 годов, когда правительство занялось разработкой новой военной доктрины и даже созданием «Белой книги по национальной обороне».

Но политическая ситуация не смогла значительно изменить «геометрию власти», заложенную в Конституцию, и выдвинуть на первый план не Президента, а Премьер-министра. Президент никогда не упускал своих прерогатив в сфере внешней политики и обороны. Так, во время войны с Ираком 85% французов одобрили действия главы государства. При возникновении серьезного кризиса Президент немедленно берет инициативу в свои руки, предоставляя Премьер-министру управление текущими делами. При этом он пользуется поддержкой граждан. В данном случае он действительно является главой правительства Франции.

Сильный Президент с особыми полномочиями был необходим стране в условиях переходного периода, политического и экономического кризиса. И эта система выполнила свою роль. Прекращение правительственной чехарды, достижение стабильности власти и значительный экономический рост - все это явилось результатом сильного президентства во Франции. Уже при де Голле страна освободилась от опеки США - здесь важную роль сыграла концепция «ядерного суверенитета» Франции. При сменившем «великого француза» Президенте Помпиду Франция не только не развалилась, но и достигла в своей истории самого высокого уровня индустриализации. С исчезновением особых обстоятельств постепенно отпала необходимость в «некоронованном монархе», и Президент Франции вернулся в рамки, отведенные ему Конституцией.

Вопреки страхам о том, что отсутствие в парламенте президентского большинства приведет к параличу государственного механизма, практика 90-х годов показала всю эффективность и стабильность политического строя V Республики. Несостоятельными оказались опасения того, что в силу продолжительности срока полномочий (7 лет) и возможности неограниченного переизбрания Президент Франции может превратиться в пожизненного правителя. Начиная с 1873 года только четыре Президента (Ж. Греви, А. Лебрен, Ш. де Голль и Ф. Миттеран) были избраны на второй срок. Но и только Миттерану удалось пробыть в должности Президента полных два срока. Несмотря на это, недавно в 2000 году во Франции была принята поправка к Конституции, сократившая срок президентских полномочий до пяти лет.

Положительный опыт преодоления кризисов институтов власти во Франции, привели к тому, что ряд постсоветских республик (среди них Россия, Армения и Беларусь) учредили институт президентства по французскому образцу. Например, Конституция РФ и сама структура да и ряд ритуалов президентской власти (скажем, инагурация) имеют много общего с такими институтами во Франции. Но введение института президентства всегда требует учета национальной специфики страны и здесь речь идет не только о декоративной стороне дела. Важно, чтобы критерии легитимности власти формировались исключительно внутри самой страны. В таком случае устойчивость политического процесса может обеспечить легитимизированный режим, возглавляемый национальным авторитетом, по типу режима «персональной власти» Шарля де Голля во Франции. Но только с учетом своих национально-культурных традиций можно пройти свой путь к «некоронованному монарху».

Доклад был прочитан 2 апреля 2004 г. на политологических чтениях по теме «Институт президентства в Российской Федерации», проведённых кафедрой политологии и политического управления Российской Академии Государственной Службы при Президенте РФ.